美國301調查報告的核心是關注中國高新科技產業政策
美國301調查報告的第一章就緊緊抓住中國《國家中長期科技發展規劃綱要》和《中國製造2025》兩份核心檔案, 總結了中國政府主導科技進步的政策框架, 討論這些產業政策對美國創新生態體系的損害, 特彆強調中國的政策歧視剝奪了美國企業從他們的創新技術中獲益的權利. 美國關注的《中國製造2025》中的主要政策包括: 第一, 中國政府加強戰略研究和規劃引導, 完善相關支援政策, 為企業發展創造良好環境. 第二, 加強關鍵核心技術攻關, 加速科技成果產業化, 提高關鍵環節和重點領域的創新能力. 第三, 促進軍民融合深度發展. 大力推動國防裝備採用先進的民用標準, 推動軍用技術標準向民用領域的轉化和應用. 第四, 減少關鍵核心技術與高端裝備對外依存度, 加強以企業為主體的製造業創新體系的建設. 第五, 政府對品牌建設的支援, 對行業骨幹企業的扶持補貼, 等等.
301調查報告的第二, 三章則重點分析了中國技術轉移機制的 '歧視性' . 目前, 外商在中國可以以獨資, 合營, 合作的形式經營. 301調查報告認為, 中國以《外商投資指導目錄》的形式, 在包括高科技產業在內的多個行業設定限制. 中國的產業准入要求外商將技術轉移到合資企業, 從而使得中方合資夥伴獲得美國的先進技術. 同時, 301調查報告還指出, 中國的行政審查是中國獲得美國企業技術的主要手段. 報告認為, 中國的技術轉讓機制對美國企業造成了兩方面的負擔和限制: 第一, 如果不轉讓技術, 美國企業將會失去全球增長最快的中國市場; 第二, 如果轉讓技術, 會損害美企業全球技術競爭力.
在美國301調查報告中, 對中國的航天, 汽車和雲計算產業給予了高度關注, 我們以這三個產業為例進行具體分析.
航天產業屬於我國自始至終以自主開發為主的一類產業. 自1971年國產大飛機研發工作開始, 我國飛機研發製造發展曆程較為曲折, 直到2002年成立的ARJ21機型項目立項, 我國民用航空飛機才正式開啟了自主研發之路. 2017年, C919客機試飛成功, 標誌著我國民航進入了新的發展階段, 我國客機相關專利新公開數量為146個. 航空產業是美國發展最活躍的部門之一. 從美國來看, 無論是先進技術的發展水平, 生產規模, 產品種類, 還是職工數量, 美國航空工業都是全世界最強大的航空工業.
汽車尤其是新能源汽車是我國以引進國外先進技術為主而發展的一類產業. 美國是全球最大的新能源汽車產銷國之一, 政府十分重視汙染氣體排放, 近幾屆政府在新能源汽車推廣問題上可謂不遺餘力. 正是在美國政府的大力支援下, 美國取得了新能源汽車領域的技術優勢. 而中國的新能源汽車發展比較晚, 一些關鍵技術不過硬, 中國新能源汽車尚處於起步階段.
雲計算是新技術領域, 中國和美國相對處於同一起跑線. 即便如此, 國內雲計算產業起步於2007年, 整體落後於美國五年左右, 還沒有完成完整產業生態鏈的構建. 美國聯邦資訊委員會自2009年發布聯邦政府雲計算髮展計劃, 引導政府部門利用雲計算改善工作效率和降低IT投入; 2010年提出 '雲優先' 策略; 2011年發布《美國聯邦雲計算戰略》; 2012年5月美國發布數字政府戰略. 這些措施使美國在一個完全初始的行業內迅速成為領導者. 此外, 美國聯邦政府每年投入約200億美元用於雲計算的採購與研發, 這幾乎占當前美國雲計算產值的40%. 相比之下, 中國政府對雲產業的系統支援始於2015年. 這一年, 國務院印發了《關於促進雲計算創新發展培育資訊產業新業態的意見》.
WTO法律框架下高新科技產業發展的政策運用空間
WTO法律主要涉及貿易政策, 但對產業政策的運用也有若干規定. 中國加入WTO後, 曾受到過美國在高科技領域的起訴, 如中美整合電路增值稅案, 中國向進口汽車零件徵收關稅案. 下面結合WTO法律及已有案例分析WTO框架下高新科技產業發展的可能政策空間.
首先, 關於幼稚產業的規定. 在WTO的法律框架中, 幼稚產業是合理合法的保護對象. 關貿總協定 (以下稱為 'GATT' ) 第18條規定, 發展中國家可為某一特定工業的建立提供需要的關稅保護等保護措施. 對於幼稚工業, GATT的解釋是: (1) 建立新的工業; (2) 現有的工業中建設一項新分支生產部門; (3) 對現有工業的重大改造; (4) 因戰爭或自然災害而遭到破壞或重大損壞的工業重建. 許多學者根據WTO法律檔案的界定, 將幼稚產業定義為新建, 改建和重建的工業. 我國的雲計算產業和新能源產業都具備幼稚產業的特點.
其次, 關於補貼問題. 出口補貼和進口替代補貼是WTO的禁止性補貼. 加入WTO以來, 我國出口補貼已經基本被清理. 目前, 對可能構成可訴性補貼的產業政策要認真研究, 現階段最複雜且最不易把握的是可能構成可訴性補貼的各種產業補貼政策. 當前, 我國扶持科技產業的政策應盡量避免構成可訴性補貼. WTO法允許各國使用一定的不可訴補貼, 例如研發補貼. 一般來說, 我國對研發實施補貼的金額不應超過工業研究成本的75% 或競爭前期開發活動費用的50% , 並且在成本開支的項目上也要注意符合WTO關於研發補貼運用的具體規定.
再次, 關於智慧財產權政策. 中國高新科技產業的發展離不開智慧財產權保護. 在該領域, 美國等發達國家對中國的貿易限制, 技術轉讓限制十分多. 因此, 中國提出了自主創新的發展路徑. 在智慧財產權問題上, 在遵守WTO規定的同時, 企業創新要多渠道地了解和掌握世界高新技術產品供求狀況與發展趨勢, 尋找確定切入點和突破口, 提高自主創新水平.
最後, 關於爭端解決問題. 面臨美國301調查這類的貿易大棒, 中國會啟動WTO程序解決爭端, 但即便是雙邊解決爭端, 也需要注重爭端解決中的政策技巧. 按照WTO的法律規定, 一國只有在國內相同產業遭到損害的情況下才可以使用保障措施. 美國301調查報告在申述中國技術轉讓政策時, 提供了其產業受到損害的理由. 如前所述, 301報告中提出的中國技術轉讓機制對於美國企業造成了兩方面的損害理由相對寬泛, 說服力不強. 因此, 中國在運用WTO爭端解決機制的時候, 可以在這兩點上抗辯.
中國高新科技產業發展的對策
第一, 中美企業正面臨競爭的轉折期, 中國高新科技產業將面臨著更為艱苦的競爭環境. 這是因為發達國家出於保持其國際競爭優勢會繼續對某些技術出口進行限制, 我們的技術跟蹤和學習勢必受阻; 另外, 由於市場的更加開放, '市場換技術' 作用勢必減弱. 此次美國發起301調查, 說明發達國家會運用各種工具進行直接打壓. 因此, 加大自主創新和自主智慧財產權的保護, 通過自我奮鬥來實現中國製造業的崛起和產業升級是一條必由之路.
第二, 中國發展高新科技產業是合理的發展訴求, 面對貿易保護主義的打壓要有底氣. 可以說, 中國高新科技產業屬於發展初期, 甚至屬於幼稚產業. 那麼, 美國對中國幼稚產業進行打擊, 其目的是遏制中國製造的未來競爭能力, 這樣的貿易保護是不合理的. 20世紀80年代, 美國提出了戰略性貿易政策的理論. 所謂的戰略性貿易政策是指一國政府在不完全競爭和規模經濟條件下, 憑藉生產, 出口補貼或保護國內市場等措施和手段扶持本國戰略性產業的成長, 獲取規模經濟收益. 增強其在國際市場上的競爭能力, 美國可以使用戰略性貿易政策, 為什麼中國不可以使用? 對於中國來說, 戰略性貿易理論或者幼稚工業保護理論都可以為中國發展高新科技產業提供理論支撐, 中國推出中國製造2025計劃應該是正當的.
第三, 發展高新科技產業應准守國際規則, 充分利用好政策空間. 中國應注重細化高新科技產業的政策, 要在WTO的框架下, 充分利用好產業政策和貿易政策. 一方面要嚴格遵守智慧財產權協定, 積極營造中國產業發展的智慧財產權軟環境; 另一方面, 可以適當運用政策空間, 贏得產業發展機會, 例如, 根據《補貼反補貼措施協議》不可訴補貼的使用雖有嚴格的限制, 但對公司進行研究活動的援助, 或對高等教育機構或研究機構與公司簽約進行研究活動的援助補貼是允許使用的, 因此我國可以採取相應的措施, 對高新科技產業進行扶植, 創造外部經濟效應.
第四, 把加強智慧財產權保護的工作做細緻. 習近平主席2018年4月在博鼇論壇的主旨講話中非常具體地提到, '將重新組建國家智慧財產權局, 完善加大執法力度, 把違法成本顯著提上去, 把法律威懾作用充分發揮出來. 我們鼓勵中外企業開展正常技術交流合作, 保護在華外資企業合法智慧財產權' . 從機制到制度, 推進智慧財產權保護工作就需要這樣落地的政策. 中國保護智慧財產權, 不是被打壓出來的被動行為, 而是企業成長, 經濟發展的內生性動力, 在內生動力的推動下把工作做到實處.
最後, 應對301調查的策略應是積極主動的, 更應該是富有智慧的. 要堅決抵制美國單邊主義的行為, 不承認其在WTO框架下的合法性; 既然301調查不具備合法性, 那麼中美談判就不應該在301調查的框架下進行, 而應該在平等的框架下, 在保護智慧財產權, 建立健康產業發展機制的共識基礎上進行談判; 如果談判不順利, 中國也不應該輕易讓步, 要明確, 中國製造2025是中國經濟發展的必然選擇, 不容許其他國家遏制.