绿色能源与可再生能源的发展有利于近零碳排放区示范工程建设. 图为2018年4月8日, 四川德昌县安宁河峡谷200余座风电, 与成昆铁路, 京昆高速公路, 田园和大山相融, 成为一道靓丽的风景. 视觉中国 图
2018年是贯彻落实十九大精神的开局之年, 也是决胜全面建成小康社会, 实施 '十三五' 规划的关键一年, 国家发展改革委将组织开展 '十三五' 规划实施情况中期评估工作, 明确提出要评估重大战略任务的推进情况, 以及重大工程项目的进展情况. 实施近零碳排放区示范工程作为 '十三五' 规划纲要提出的一项重要工作, 将受到更多关注.
在5月18至19召开的全国生态环境保护大会上, 习近平总书记强调, 要充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础, 加大力度推进生态文明建设, 解决生态环境问题, 坚决打好污染防治攻坚战, 推动我国生态文明建设迈上新台阶. 这为推动近零碳排放区示范工程建设提供了重要的理论指导.
通过典型案例调研, 分析评估近零碳排放区示范工程的建设进展, 识别开展工作过程中面临的主要问题, 在此基础上提出有针对性的对策建议, 对今后做好近零碳排放区示范工程建设, 更好地发挥重点工程对重大战略落地的支撑作用, 具有重要意义.
一, 近零碳排放区示范工程建设的总体进展
2015年10月, 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议首次明确提出实施近零碳排放区示范工程.
一般来说, 近零碳排放比低碳的要求更高. 低碳通常指相对碳排放量的下降, 即碳排放强度的下降, 而近零碳排放则是指绝对碳排放总量接近于零, 它与零碳排放(Zero Carbon Emission)存在一定区别. 近零碳排放考虑碳排放源汇平衡, 允许采用碳汇等抵消机制, 只要总的 '净排放' (即碳源减去碳汇)接近于零即可. 而零碳排放要求的条件更为苛刻, 必须要从源头实现零碳排放(如全部使用零碳能源), 不采用碳汇等抵消机制. 可以认为, 近零碳排放是高于低碳, 比较趋近于零碳排放的一种状态.
从概念内涵可以看出, 近零碳排放区示范工程与可再生能源, 绿色低碳能源发展等具有紧密联系, 但区别在于近零碳排放区示范工程从碳排放角度强调净排放接近于零, 而能源规划强调不同能源品种的开发与利用. 因此可以说, 绿色能源与可再生能源的发展有利于近零碳排放区示范工程建设, 但不一定能达到近零碳排放目标.
如2015年, 江苏镇江扬中市提出打造 '绿色能源岛' , 并编制了《扬中市绿色能源岛(太阳岛)实施方案(2015-2020)》, 规划建设屋顶分布式光伏发电, 风电, 新能源微电网, 生物质能等清洁能源项目, 这为其日后开展近零碳排放区示范工程建设打下了有利基础.
2016年3月, 由十二届全国人大四次会议审查通过的十三五规划纲要明确提出实施近零碳排放区示范工程;同年10月, 国务院印发的《 '十三五' 控制温室气体排放工作方案》明确提出, 选择条件成熟的限制开发区域和禁止开发区域, 生态功能区, 工矿区, 城镇等开展近零碳排放区示范工程建设, 到2020年建设50个示范项目.
自此, 我国近零碳排放区示范工程建设大规模展开. 迄今为止, 工程进展情况如下:
一是地方政府积极响应, 开展示范建设.
此前的2016年9月, 北京市在《 '十三五' 时期新能源和可再生能源发展规划》已经提出, 到2020年城市副中心行政办公区率先建成 '近零碳排放示范区' . 2016年12月, 陕西省发改委印发关于组织开展近零碳排放区示范工程试点的通知, 提出重点在工矿区, 农业园区和民用建筑三个领域进行试点示范. 2017年1月, 广东省发改委发布近零碳排放区示范工程实施方案, 提出优先在城镇, 建筑, 交通, 城市和农村社区, 园区, 企业等六个领域进行试点, 并选取条件成熟的优化开发区, 生态功能区等区域探索开展.
2017年2月展开的第三批国家低碳城市试点也把实施近零碳排放区示范工程建设作为重要内容纳入试点方案. 2017年4月, 上海市在《节能减排和应对气候变化重点工作安排》中提出探索开展近零碳排放示范区建设的方案研究. 此外, 云南, 江西, 海南, 浙江, 安徽等地也在积极探索开展近零碳排放区示范建设.
二是基本明确了 '减源' , '增汇' , '替代' 的近零碳建设路径.
推动近零碳排放区示范工程建设主要有减源, 增汇和替代三条路径, 总目标是实现区域内净碳排放接近于零.
'减源' 要求强化现有节能降碳工作, 继续优化产业结构, 淘汰落后产能, 在低碳转型的基础上实现近零碳排放. '增汇' 指加强生态系统管理, 提高现有森林, 草地, 农田等生态系统固碳能力, 通过增加人工林和绿地面增加碳汇能力, 抵消区域内碳排放. '替代' 指充分利用区域内水电, 风能, 太阳能, 生物质能及地热能等可再生能源, 替代化石能源, 实现零碳排放.
以上三方面互为补充, 各地根据产业和能源结构, 资源禀赋等实际情况, 合理选择适宜路径, 推进近零碳排放区示范工程建设.
三是推动近零碳排放区示范工程建设已产生良好的社会效益, 不少知名企业将实现零排放作为企业运营和绿色供应链管理的重要目标.
2018年3月, 美国保尔森基金会(Paulson Institute, 以美国前财政部长亨利•保尔森的名字命名)和中国国际经济交流中心共同发起 '争做 '零' 跑者' 全球公益活动, 旨在号召全球领先企业采取进一步措施, 带头开展减少碳排放和废弃物的切实行动. '争做 '零' 跑者' 倡议推动重点企业在中国采取可量化评估的新举措, 以减少企业自身及供应链温室气体排放.
目前, 已有阿里巴巴, 百威英博公司, 复星集团, 福耀玻璃, 霍尼韦尔公司, 惠普公司, IBM, 卡夫亨氏, 泰康保险团, 沃尔玛, 万科集团, 万向集团, 中海石油气电集团有限公司等22家全球领先企业加入该倡议, 并提出了严格的减排目标. 如霍尼韦尔中国承诺2022年前每美元营收产生的温室气体排放降低10%;沃尔玛承诺到2025年把全球营运环节中的排放减少18%, 并通过与供应商合作开展减排项目, 削减全球价值链中10亿吨排放.
二, 当前近零碳排放区示范工程建设面临的主要问题
一是有个别地方在推动近零碳排放区示范工程建设时存在概念不清, 认识不到位的问题.
近零碳排放示范工程建设作为新生事物, 尽管各地推动相关工作的积极性较高, 有地方也提出了一些原则要求, 但总体来看, 如何遴选和建设近零碳排放区示范工程仍面临概念不清, 遴选指标缺失, 建设路径不完善, 政策保障不到位等普遍性问题. 甚至还存在一定的 '认识误区' , 比如, 有些地方将近零碳排放区示范工程建设等同于低碳发展试点. 事实上, 近零碳排放作为为低碳发展的 '升级版' , 需要在当前低碳发展的基础上付出更大努力才能实现. 有些地方顾及到可能限制发展或者代价较高, 因而设定有约束性的近零碳排放目标或进一步提高碳减排目标的意愿不强.
二是近零碳排放区示范工程建设目前多处于概念设计与规划建设阶段, 尚未形成明确可行的发展思路.
笔者调研发现, 有些地方选择在无人区和无产业, 无排放源的特殊区域, 如小岛, 林区, 可再生能源输出地等, 或尚处于规划建设阶段的产业园区, 新城(镇)区等地开展示范建设. 这些区域具备先天的资源优势和地理条件, 因区域内碳汇资源非常丰富, 目前已接近零碳排放甚至是负排放, 从而无须进行示范建设和人为减排努力, 也不需要开展近零碳排放技术和产品综合集成应用, 就可以实现近零碳排放目标. 这就偏离了示范区建设的初衷.
因此, 构成要素单一, 排放源类型单一的可再生能源富集区, 碳汇密集区, 单体零碳建筑等, 不宜作为近零碳排放示范区建设的遴选对象. 即使有些地方提出了近零碳排放的远期发展目标, 也属于泛泛而谈, 因缺乏明确的实现路径和保障措施而难以落实. 随着经济发展和产业集聚, 这些地方的碳排放将出现显著的趋势性增长.
三是尽管地方开展近零碳排放区示范工程建设的积极性很高, 但由于缺乏完善的实施方案和配套政策, 取得实质性成效的并不多.
笔者调研发现, 近零碳排放示范区建设与地方经济社会发展, 产业发展, 基础设施建设等规划结合不紧, 相关工作基础有待完善, 如低碳发展氛围亟需强化, 能源与碳排放监测, 计量管理体系有待完善, 低碳技术和产品的使用比例有待提高. 由于缺乏有效的配套支持政策, 一定程度上限制了近零碳排放区示范工程建设相关工作的开展.
四是如何平衡考虑发展性需求与控制碳排放问题, 已成为开展近零碳排放区示范工程建设需要重视解决的重要问题.
笔者调研发现, 经济落后地区发展需求较大, 随着城镇化, 工业化进程加快, 能源需求刚性增长导致碳排放总量增长的趋势还将延续, 目前实现碳排放达峰和近零碳排放面临的压力较大. 同时, 经济落后地区还缺乏充分的资金投入与技术能力推动近零碳排放区示范工程建设落地. 如何解决发展与控排之间的矛盾, 不仅是经济落后地区面临的突出问题, 也是经济发达地区需考虑解决的重要问题, 能否解决好已成为开展近零碳排放区示范工程建设的重要制约因素.
三, 今后推动近零碳排放区示范工程建设的对策建议
一是加强宣传引导, 进一步提高地方政府认识水平.
针对各地在推动近零碳排放区示范工程建设过程中面临的常见问题及认识误区, 要进一步加强宣传引导, 推动地方政府和相关主体提高认识, 将示范工程建设与当地经济社会发展结合起来, 通过项目带动形成绿色低碳新增长点, 新动能, 实现控制碳排放与经济发展的双赢, 为实现经济高质量发展提供有力支撑, 进而消除地方对开展近零碳排放区示范工程建设的疑虑.
二是厘清概念内涵, 尽快研究制定近零碳排放区示范工程建设指标体系和建设指南.
针对当前各地在推动近零碳排放区示范工程建设中概念不清, 缺乏评价标准等问题, 建议在国家层面研究制定近零碳排放区示范工程指标体系和建设指南, 针对不同地区能源消费结构与碳排放特点, 在综合考虑经济发展水平, 能源消费, 产业结构以及碳排放等指标的基础上, 将区域碳排放总量是否达峰, 产业, 建筑, 交通, 生活等重点排放领域近零碳排放技术示范应用情况, 以及源汇相抵后净碳排放是否接近于零作为核心评价指标, 制定具有可操作性的近零碳排放示范区评价标准与建设指南, 为地方开展相关工作提供参考依据.
三是强化政策支持, 鼓励地方制定配套措施.
在国家层面强化对近零碳排放区示范工程建设的政策支持, 统筹协调财税, 金融, 土地, 规划, 科技, 产业, 环保等, 探索形成支持示范工程建设的 '政策包' , 通过财政补贴, 以奖代补, 贷款贴息等方式对示范工程建设提供资金支持. 鼓励地方结合实际情况制定配套措施, 进一步拓宽资金筹措渠道, 积极探索绿色信贷, 绿色债券, 绿色基金等绿色金融手段支持示范工程建设, 推动近零碳技术产品综合集成应用.
四是完善保障措施, 加强近零碳排放示范区建设工程实施.
加强碳排放统计监测能力建设, 为近零碳排放区示范工程建设遴选和评价考核提供数据支撑. 探索运用市场机制推动减源增汇, 在国家碳市场建设中引入碳汇交易机制, 提高各利益相关方开发碳汇的积极性. 进一步完善可再生能源开发与利用政策, 落实可再生能源优先上网机制, 有效解决可再生能源的消纳问题. 将近零碳排放区示范工程建设作为我国应对气候变化国际合作的重点内容, 通过合作交流, 逐步解决我国示范工程建设面临的资金技术与运营管理等问题.