早在2015年10月份, 中共中央, 國務院《關於推進價格機制改革的若干意見》明確了六個重點領域的價格改革方向, 其中在加快推進能源價格市場化方面, 有一項是 '擇機放開成品油價格' . 因為該《意見》確定的改革目標是 '到2017年, 競爭性領域和環節價格基本放開' , 近兩年來, 市場各方普遍預計成品油定價完全市場化的時間窗口應該是在2017年. 今年5月份, 中共中央, 國務院印發的《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》再次強調, 要 '完善成品油價格形成機制, 發揮市場決定價格的作用' , 更加堅定了這一預期.
目前, 2017年已經過去四分之三, 成品油定價市場化改革是否已經完全準備好?價格放開之後, 成品油產業鏈需要進行哪些方面的同步調整?
完全市場化時機已經成熟
我國成品油定價機制改革始於1998年, 這一年, 國家對成品油價格形成機制進行了破冰式改革, 改變了以往政府制定固定價格的模式, 規定成品油零售實行政府指導價, 每月調整一次, 當時參考的是新加坡成品油市場格價, 以進口到岸完稅成本為基礎, 加國內合理流通費用計算出各地零售中准價, 石油企業在上下5%的幅度內確定最終零售價格. 2000年6月, 政府對這一價格形成機制實施進一步改革, 成品油價格進入與國際成品油市場 '掛鈎聯動' 的階段, 參考的依然是新加坡成品油市場價格. 後來發現新加坡市場價格並不能代表世界各地的價格走勢, 於是在2001年11月將 '掛鈎聯動' 機制的參照油價擴充為新加坡, 鹿特丹, 紐約三地市場價格的加權平均值. 石油企業的自主調整幅度由5%擴大到了8%. 運行了幾年之後, 又發現這套定價機制沒有辦法保證煉油產業的利潤, 比如說國際原油價格上漲了, 成品油價格可能不漲或者漲幅有限, 煉廠經營便出現了困境, 為了保證煉油產業的合理利潤空間, 2008年11月, 國家發展改革委對成品油定價機制進行了一次顛覆性的改革, 即成品油價格不在與國際成品油價格掛鈎, 而是與國際原油價格掛鈎, 汽, 柴油最高零售價格以國際市場原油價格為基礎, 考慮國內平均加工成本, 稅金, 合理流通環節費用和適當利潤確定, 企業自主調整幅度由8%縮小至4%. 當時確定的掛靠油種為布倫特, 迪拜和米納斯三地原油價格, 調價周期為22個工作日, 實際加上非工作日還是一個月的時間. 成品油價格形成機制的最後一次大幅度調整發生在2013年3月, 國家發展改革委發布《關於進一步完善成品油價格形成機制的通知》, 一是縮短了調價周期, 將22個工作日縮減至10個工作日, 二是取消了4%的限制, 三是根據進口原油結構及國際市場原油貿易變化調整了掛靠油種, 基本上是參考迪拜, 布倫特, WTI三地原油價格, 這樣就包含中東, 歐洲, 美洲的市場油價變動資訊.
近年來的改革曆程表明, 我國的成品油定價是逐漸趨向於市場化的, 其一, 調價周期逐漸縮短;其二, 掛靠油種的代表性進一步增強;其三, 還有一個非常重要的特徵, 就是國家發展改革委不再利用行政手段幹預根據國際原油價格測算出來的成品油價格, 完全以測算值為準, 不進行公布前的人為調整, 這是一個巨大的進步.
當前, 從國際環境看, 石油供需持續寬鬆, 之前過分強調石油的戰略屬性而忽視其商品屬性的論調逐漸銷聲匿跡, 為成品油定價市場化提供了良好的外部條件.
從國內環境看, 成品油市場具備了 '三化' 特徵. 一是價格調整常態化, 成品油價格調整已經不是一個社會敏感問題, 2016年1月, 國家發展改革委進一步簡化了成品油調價操作, 不再印發調價檔案, 而是以資訊稿形式對外發布調價資訊, 這個訊號說明, 無論是政府, 媒體, 還是居民, 都已經逐步將成品油價格變動當作了一種正常的市場行為. 二是市場主體多元化, 煉油產業除了原來的中國石油(8.050,0.00,0.00%), 中國石化(5.820,0.01,0.17%), 還增加了中國海油, 中國中化, 中國化工等央企, 以及一大批獨立煉廠, 而且很多獨立煉廠已經獲得了原油進口和使用權. 主體多元化帶來了成品油的油源多元化, 為市場競爭打下了良好基礎. 三是競爭常態化, 當前煉油行業產能過剩已成不爭的事實, 導致成品油市場競爭加劇, 比如從今年5月份開始, 中國石油和中國石化率先打起了價格戰, 壓低汽, 柴油零售價格, 甚至遠低於國家發展改革委的指導價, 讓指導價部分地失去了存在的意義.
因此, 改革推進至當前, 成品油定價市場化已經具備了充分條件, 進一步改革即將到來.
產業政策不能丟
成品油定價市場化之後, 現行的價格指導機製作廢, 但並不是說政府可以放任汽, 柴油價格隨意波動. 理論上講, 價格放開模式有兩種. 其一, 政府出台相關規定, 在極端情況下, 比如出現重大自然災害導致市場供應緊張的時候, 會實施油價幹預政策;正常情況下, 則不再對價格實施管制或指導. 其二, 政府事先設置一個合理的價格區間, 只要成品油價格沒有超出這個區間, 便不進行幹預, 超出區間則要實施必要的幹預. 從改革的角度看, 第一種模式更好一些. 因為如果選擇設置價格區間, 這個區間如何確定, 又該如何進行調整, 都需要設計複雜的運作機制.
還有一個與成品油定價市場化息息相關的改革, 便是成品油進出口貿易放開. 目前, 我國對成品油實行進出口配額管理. 下一步, 成品油進口可能會逐步放開, 以拉平國內價格與國際價格. 在出口方面, 放開的可能性不大. 一旦進出口全部開放, 就意味著國內煉油能力的擴張趨勢會進一步加劇, 尤其本輪油氣體制改革的重點之一是將煉廠項目的審批許可權下放到省, 在那之後盲目投資的衝動性會更強. 這會帶來兩方面的嚴重後果, 一是嚴重的產能過剩, 二是形成 '兩頭在外, 大進大出' 的煉油產業格局, 這樣就走上了前幾年我國光伏電池板產業的發展道路, 把高汙染, 高排放的煉化環節留在國內, 跟國家經濟轉型以及應對氣候變化戰略都是不相符的. 所以, 基於產業政策的考量, 原油的進口配額和成品油的出口配額短時期內不可能完全放開.
改革動了誰的乳酪?
雖然說改革的條件已經完全具備, 但若真正實現了成品油定價市場化, 很多企業可能會出現短暫的不適應性.
首當其衝的, 是以中國石油和中國石化為代表的大型石油國企. 當前, 這些企業仍舊按照比較傳統的計劃模式來組織生產, 每年年初制定生產計劃, 原油從哪個油田運到哪座煉廠, 成品油從哪座煉廠進入哪個地區的銷售公司, 以及每個環節的數量, 都有明確的規定. 雖然國家發展改革委早在2008年的改革中便取消了對成品油批發價的限制, 但是在計算零售價的過程中會形成一個 '原油價格+加工成本+稅金' 的 '准批發價' , 石油企業目前仍然以此價格為準, 將內部煉廠的成品油賣給內部的銷售公司. 一旦成品油定價市場化, 價格波動有可能導致銷售公司售油量減少, 向上遊傳導, 便會導致煉廠成品油 '憋罐兒' , 進而影響到油田出油. 因此, 成品油定價市場化之後, 這些石油巨頭的整個營銷模式都需要進行調整, 尋找一種更具靈活性的市場運行模式.
一些民營油企也會受到影響, 尤其是主營成品油批發倉儲業務的企業. 原因在於這些企業善於投機, 按照現行的政府指導定價機制, 從國際油價變化到國內成品油價格調整存在一個時間差, 而且企業比較容易判斷這個時間差內油價的漲跌, 預判每一個調價節點的政府決策, 進而決定是囤積還是拋售, 進行套利. 2013年國家發展改革委將成品油價格調整周期從22個工作日縮減到10個工作日, 已經對這種經營模式形成了一定的衝擊, 未來價格完全開放之後, 價格預測難度必然大幅度增加, 這種經營模式也註定會消亡.