早在2015年10月份, 中共中央, 国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》明确了六个重点领域的价格改革方向, 其中在加快推进能源价格市场化方面, 有一项是 '择机放开成品油价格' . 因为该《意见》确定的改革目标是 '到2017年, 竞争性领域和环节价格基本放开' , 近两年来, 市场各方普遍预计成品油定价完全市场化的时间窗口应该是在2017年. 今年5月份, 中共中央, 国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》再次强调, 要 '完善成品油价格形成机制, 发挥市场决定价格的作用' , 更加坚定了这一预期.
目前, 2017年已经过去四分之三, 成品油定价市场化改革是否已经完全准备好?价格放开之后, 成品油产业链需要进行哪些方面的同步调整?
完全市场化时机已经成熟
我国成品油定价机制改革始于1998年, 这一年, 国家对成品油价格形成机制进行了破冰式改革, 改变了以往政府制定固定价格的模式, 规定成品油零售实行政府指导价, 每月调整一次, 当时参考的是新加坡成品油市场格价, 以进口到岸完税成本为基础, 加国内合理流通费用计算出各地零售中准价, 石油企业在上下5%的幅度内确定最终零售价格. 2000年6月, 政府对这一价格形成机制实施进一步改革, 成品油价格进入与国际成品油市场 '挂钩联动' 的阶段, 参考的依然是新加坡成品油市场价格. 后来发现新加坡市场价格并不能代表世界各地的价格走势, 于是在2001年11月将 '挂钩联动' 机制的参照油价扩充为新加坡, 鹿特丹, 纽约三地市场价格的加权平均值. 石油企业的自主调整幅度由5%扩大到了8%. 运行了几年之后, 又发现这套定价机制没有办法保证炼油产业的利润, 比如说国际原油价格上涨了, 成品油价格可能不涨或者涨幅有限, 炼厂经营便出现了困境, 为了保证炼油产业的合理利润空间, 2008年11月, 国家发展改革委对成品油定价机制进行了一次颠覆性的改革, 即成品油价格不在与国际成品油价格挂钩, 而是与国际原油价格挂钩, 汽, 柴油最高零售价格以国际市场原油价格为基础, 考虑国内平均加工成本, 税金, 合理流通环节费用和适当利润确定, 企业自主调整幅度由8%缩小至4%. 当时确定的挂靠油种为布伦特, 迪拜和米纳斯三地原油价格, 调价周期为22个工作日, 实际加上非工作日还是一个月的时间. 成品油价格形成机制的最后一次大幅度调整发生在2013年3月, 国家发展改革委发布《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》, 一是缩短了调价周期, 将22个工作日缩减至10个工作日, 二是取消了4%的限制, 三是根据进口原油结构及国际市场原油贸易变化调整了挂靠油种, 基本上是参考迪拜, 布伦特, WTI三地原油价格, 这样就包含中东, 欧洲, 美洲的市场油价变动信息.
近年来的改革历程表明, 我国的成品油定价是逐渐趋向于市场化的, 其一, 调价周期逐渐缩短;其二, 挂靠油种的代表性进一步增强;其三, 还有一个非常重要的特征, 就是国家发展改革委不再利用行政手段干预根据国际原油价格测算出来的成品油价格, 完全以测算值为准, 不进行公布前的人为调整, 这是一个巨大的进步.
当前, 从国际环境看, 石油供需持续宽松, 之前过分强调石油的战略属性而忽视其商品属性的论调逐渐销声匿迹, 为成品油定价市场化提供了良好的外部条件.
从国内环境看, 成品油市场具备了 '三化' 特征. 一是价格调整常态化, 成品油价格调整已经不是一个社会敏感问题, 2016年1月, 国家发展改革委进一步简化了成品油调价操作, 不再印发调价文件, 而是以信息稿形式对外发布调价信息, 这个信号说明, 无论是政府, 媒体, 还是居民, 都已经逐步将成品油价格变动当作了一种正常的市场行为. 二是市场主体多元化, 炼油产业除了原来的中国石油(8.050,0.00,0.00%), 中国石化(5.820,0.01,0.17%), 还增加了中国海油, 中国中化, 中国化工等央企, 以及一大批独立炼厂, 而且很多独立炼厂已经获得了原油进口和使用权. 主体多元化带来了成品油的油源多元化, 为市场竞争打下了良好基础. 三是竞争常态化, 当前炼油行业产能过剩已成不争的事实, 导致成品油市场竞争加剧, 比如从今年5月份开始, 中国石油和中国石化率先打起了价格战, 压低汽, 柴油零售价格, 甚至远低于国家发展改革委的指导价, 让指导价部分地失去了存在的意义.
因此, 改革推进至当前, 成品油定价市场化已经具备了充分条件, 进一步改革即将到来.
产业政策不能丢
成品油定价市场化之后, 现行的价格指导机制作废, 但并不是说政府可以放任汽, 柴油价格随意波动. 理论上讲, 价格放开模式有两种. 其一, 政府出台相关规定, 在极端情况下, 比如出现重大自然灾害导致市场供应紧张的时候, 会实施油价干预政策;正常情况下, 则不再对价格实施管制或指导. 其二, 政府事先设置一个合理的价格区间, 只要成品油价格没有超出这个区间, 便不进行干预, 超出区间则要实施必要的干预. 从改革的角度看, 第一种模式更好一些. 因为如果选择设置价格区间, 这个区间如何确定, 又该如何进行调整, 都需要设计复杂的运作机制.
还有一个与成品油定价市场化息息相关的改革, 便是成品油进出口贸易放开. 目前, 我国对成品油实行进出口配额管理. 下一步, 成品油进口可能会逐步放开, 以拉平国内价格与国际价格. 在出口方面, 放开的可能性不大. 一旦进出口全部开放, 就意味着国内炼油能力的扩张趋势会进一步加剧, 尤其本轮油气体制改革的重点之一是将炼厂项目的审批权限下放到省, 在那之后盲目投资的冲动性会更强. 这会带来两方面的严重后果, 一是严重的产能过剩, 二是形成 '两头在外, 大进大出' 的炼油产业格局, 这样就走上了前几年我国光伏电池板产业的发展道路, 把高污染, 高排放的炼化环节留在国内, 跟国家经济转型以及应对气候变化战略都是不相符的. 所以, 基于产业政策的考量, 原油的进口配额和成品油的出口配额短时期内不可能完全放开.
改革动了谁的奶酪?
虽然说改革的条件已经完全具备, 但若真正实现了成品油定价市场化, 很多企业可能会出现短暂的不适应性.
首当其冲的, 是以中国石油和中国石化为代表的大型石油国企. 当前, 这些企业仍旧按照比较传统的计划模式来组织生产, 每年年初制定生产计划, 原油从哪个油田运到哪座炼厂, 成品油从哪座炼厂进入哪个地区的销售公司, 以及每个环节的数量, 都有明确的规定. 虽然国家发展改革委早在2008年的改革中便取消了对成品油批发价的限制, 但是在计算零售价的过程中会形成一个 '原油价格+加工成本+税金' 的 '准批发价' , 石油企业目前仍然以此价格为准, 将内部炼厂的成品油卖给内部的销售公司. 一旦成品油定价市场化, 价格波动有可能导致销售公司售油量减少, 向上游传导, 便会导致炼厂成品油 '憋罐儿' , 进而影响到油田出油. 因此, 成品油定价市场化之后, 这些石油巨头的整个营销模式都需要进行调整, 寻找一种更具灵活性的市场运行模式.
一些民营油企也会受到影响, 尤其是主营成品油批发仓储业务的企业. 原因在于这些企业善于投机, 按照现行的政府指导定价机制, 从国际油价变化到国内成品油价格调整存在一个时间差, 而且企业比较容易判断这个时间差内油价的涨跌, 预判每一个调价节点的政府决策, 进而决定是囤积还是抛售, 进行套利. 2013年国家发展改革委将成品油价格调整周期从22个工作日缩减到10个工作日, 已经对这种经营模式形成了一定的冲击, 未来价格完全开放之后, 价格预测难度必然大幅度增加, 这种经营模式也注定会消亡.